¿Qué son los fondos europeos? ¿Cómo se financian? ¿Quién decide su reparto y con qué criterios? ¿Quién los ejecuta? ¿Cómo participa el sector privado? ¿Qué riesgos presentan? A todas estas preguntas responde el documento que acaban de publicar Ecologistas en Acción, el Observatori del Deute y del Globalització y OMAL, ‘Guía NextGenerationEU: más sombras que luces’. Un documento que, por su interés, El Siglo reproduce parcialmente a continuación, a pocos días de que los Estados miembros presenten sus proyectos para su aprobación definitiva, el próximo 30 de abril.
Después de la proclamación del brote de Covid-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) el 11 de marzo de 2020, las instituciones públicas europeas y estatales pusieron en marcha diferentes mecanismos y ayudas públicas para rescatar la economía europea. La primera ola de rescates se ha implementado básicamente sin aplicar criterios climáticos, ecológicos, sociales o de género, y ha beneficiado especialmente a las grandes empresas y sectores convencionales, como la aviación y las energéticas.
La primera etapa está marcada por el inicio de la pandemia de la Covid-19, que desencadenó una recesión económica en 2020 como no se veía desde hacía casi un siglo. Frente a este contexto, la Comisión Europea respondió con rapidez y el 23 de marzo de ese año suspendió temporalmente el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La decisión permitió a los Estados miembros poder endeudarse sin límites para amortiguar los impactos económicos de la emergencia sanitaria. De esta manera, se implementaron medidas e instrumentos de rescate del tejido económico que se pueden caracterizar como políticas de “rescate” y de “emergencia”.
El 21 de julio de 2020, con el NextGenerationEU, se inicia una segunda etapa, una fase distinta que la misma Comisión Europea califica de “reconstrucción verde y digital”. Los aspectos relacionados con lo ambiental se rigen por un programa que ya estaba presente antes de la pandemia, el Pacto Verde Europeo (European Green Deal). Para ello, se establece que un mínimo del 37% de las inversiones y reformas deben contribuir a la neutralidad climática europea en 2050, el 10% a biodiversidad y un mínimo del 20% debería apoyar la transición digital. Además, todas las inversiones y reformas deben respetar el principio de “no causar daños significativos” y, por lo tanto, no deben ir en detrimento de los objetivos climáticos y medioambientales. Parecen ser pasos interesantes frente a la emergencia ecológica, pero como veremos después, el detalle y la materialización de las políticas cuestionan que sean la solución a las crisis en la que vivimos.
La tercera etapa se iniciará con el pago de la deuda y las políticas de austeridad. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento está suspendido desde marzo de 2020, pero la Comisión Europea puede reactivarlo en cualquier momento. Probablemente esto pasará a finales de 2021 o 2022. La cláusula activada que permite a los Estados superar su techo de déficit, o sea endeudarse sin límites, es la “cláusula de escape general”. Esta cláusula estipula que su aplicación no debe poner en riesgo la sostenibilidad fiscal y que las desviaciones deben ser temporales. La Comisión afirma que mantendrá su aplicación el tiempo que sea necesario, lo que no quiere decir que dejen de aplicarlo. Para entonces, los Estados estarán altamente endeudados y el regreso a las exigencias del Pacto de Estabilidad no será fácil.
¿Qué es NextGenerationEU?
Según la Unión Europea, el NGEU es un instrumento temporal para financiar la transformación y modernización de la economía europea en clave verde y digital. Está dotado con 750.000 millones de euros que proporcionarán en los próximos 7 años subvenciones y préstamos a los Estados miembros de la Unión Europea. La partida dirigida a subvenciones a fondo perdido es de 390.000 millones de euros y la de préstamos reembolsables es ligeramente inferior, 360.000 millones.
La financiación se dirige a reparar los daños económicos inmediatos causados por la pandemia de la Covid-19 y, a su vez, a modernizar la economía productiva para que sea verde y digital. El NGEU se suma al presupuesto plurianual de la UE, que también ha aumentado a 1.074 billones de euros. En total, entre presupuesto comunitario y el NGEU, se va a disponer de 1,8 billones de euros entre 2021 y 2027, prácticamente el doble que lo se gastó en los seis años anteriores.
Entre los diferentes instrumentos del NGEU, el Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia (MRR) es el más destacado con diferencia porque está dotado con el 90% del presupuesto total, es decir, con 672.000 millones de euros. Para conseguir la financiación del MRR, los Estados miembros deben presentar sus planes nacionales, y comprometer el 70% de este dinero en los primeros dos años, 2021 y 2022. La distribución del MRR es muy desigual para los Estados miembros. Italia y España, los más afectados por la primera ola de la pandemia, pueden solicitar hasta un 40% del total.
El NGEU es un instrumento temporal para financiar la transformación de la economía europea en clave verde y digital
Hay una serie de pasos necesarios para que los Estados miembros consigan los fondos del MRR. En primer lugar deben elaborar un plan nacional ajustándose, por una parte, a 7 iniciativas emblemáticas (flagships) determinadas por las autoridades europeas para el conjunto de Estados miembros (3 de transición energética, 3 de digitalización y 1 de formación profesional) y, por otra, a las recomendaciones del semestre europeo específicas para cada país, realizadas por la Comisión Europea en 2019 y 2020. En consonancia con ello, el plan deberá contener no solo las inversiones a las que se destinarán los fondos solicitados, sino también un programa de reformas asociadas.
Posteriormente, el plan tiene que ser enviado para su aprobación antes del 30 de abril de 2021 (aunque es posible que se retrase hasta el mes de junio) a la Comisión Europea, que cuenta con un plazo de dos meses para analizarlo. Una vez aprobado, deberá ser ratificado por el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea (ECOFIN), compuesto por los ministros de Economía y Hacienda de todos los países de la UE, que disponen de un mes para ello. Tras un último trámite denominado acta de implementación, se estima que alrededor del mes de julio cada estado tendrá derecho a solicitar los primeros fondos, en concreto un anticipo del 13% de los que le correspondan.
En cuanto al Estado español, el presidente Pedro Sánchez presentó en Bruselas el 7 de octubre de 2020 un borrador de plan nacional. Es el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia “España puede” y aspira a conseguir 140.000 millones de euros, de los cuales unos 72.000 millones serán subvenciones y 68.000 millones, préstamos, aunque inicialmente solo se prevé solicitar las subvenciones.
El NGEU se financia a través del endeudamiento en los mercados financieros. La Comisión Europea ha propuesto emitir bonos (deuda) por valor de 900.000 millones de euros hasta 2026, lo que convertirá a la UE en el mayor emisor supranacional de deuda del mundo. La decisión sobre la emisión de los llamados eurobonos es un hecho histórico, porque han contado con una dura oposición durante la última década. Ha sido especialmente Alemania la que no estaba dispuesta a mutualizar la deuda, es decir, su Gobierno era contrario a respaldar los bonos con la solvencia de todos los países miembros, compartiendo el riesgo y la responsabilidad ante los acreedores privados. En la práctica, el titular de estos eurobonos es la Unión Europea.
¿Quién decide sobre el reparto de los fondos y con qué criterios?
Los organismos y los criterios para seleccionar los proyectos NGEU se organizan a dos niveles: la Unión Europea y el Gobierno español. La Comisión Europea propone los criterios, líneas maestras y controla el reparto último de los fondos. Dará su visto bueno a los planes nacionales (MRR) en función del cumplimiento de las líneas maestras, los 7 flagships, y evalúa si se cumple el criterio climático de “no causar daños significativos” al medio ambiente. Además, tiene la capacidad de congelar o revocar los fondos si se incumplen las normas europeas.
En el Estado español, es el Gobierno central el que decide en qué invertir los fondos y cuáles serán los proyectos estratégicos. Lo llevará a cabo a partir de los criterios europeos que se han señalado y las 10 políticas palanca del plan “España puede”. Todo ello con el apoyo de su órgano de consultores, el comité técnico. El dinero europeo no llegará directamente a las comunidades autónomas ni se repartirá de acuerdo a su población o PIB. Será temático; los ministerios trabajarán con las autonomías para que estas ejecuten los proyectos junto con las empresas privadas involucradas.
En relación con los criterios ecológicos y de sostenibilidad, las instituciones europeas están todavía trabajando sobre un marco general para especificar, a nivel técnico, el principio de “no causar daños significativos”. La taxonomía de la UE podría en este sentido establecer el marco y el sistema de clasificaciones para las inversiones verdes y sostenibles para el sector privado. Podría ser una herramienta útil para el NGEU, sin embargo, está en proceso de negociación. Según la Comisión Europea, se aplicará probablemente a finales de 2021 (taxonomía climática – mitigación y adaptación) y de 2022 (para la taxonomía sobre agua, economía circular, contaminación y biodiversidad). Como la taxonomía llegará demasiado tarde, la Comisión Europea ha redactado a contrarreloj recomendaciones técnicas para el cumplimiento del principio “no causar daños significativos” en relación con los planes nacionales de recuperación (MRR). Sin embargo, estas recomendaciones técnicas se dieron en febrero de 2021, cuando los Estados miembros ya llevaban 5 meses recogiendo propuestas para el NGEU.
Queda en el aire cómo el Gobierno central aplicará estas recomendaciones en el plan definitivo “España puede” (MRR), porque hasta ahora no ha publicado qué criterios de cumplimiento obligatorio especifican el principio “no causar daños significativos” a nivel técnico y detallado. Aunque el Gobierno central incorpora en su discurso los criterios ambientales, se quedan en el plano formal. De hecho, es justo lo contrario: con el objetivo de conseguir con carácter de urgencia el mayor número de proyectos para el MRR, el Gobierno ha propuesto reducir los plazos para realizar evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos financiados. Y más grave aún, generaliza la consideración de circunstancias excepcionales para aplicar la exclusión de evaluación de impacto ambiental a categorías completas de proyectos NGEU.
¿Cómo será la gobernanza del NextGenerationEU?
Los Estados tienen que enviar su plan nacional antes del 30 de abril de 2021
La gobernanza de los fondos a escala estatal está regulada por el Real Decreto- ley (RDL) 36/2020, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El RDL está actualmente siendo tramitado como proyecto de ley con carácter de urgencia en un proceso abierto a enmiendas por parte de los grupos parlamentarios, en el que también está participando sociedad civil organizada, que apunta las siguientes deficiencias y falta de garantías en la ley: falta de garantías de transparencia y falta de un portal único de acceso a la información (a diferencia de otros países); procesos de fiscalización insuficientes, sin garantías de ofrecer un proceso auditable para la ciudadanía; no se garantizan suficientemente los principios de publicidad, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación de acceso: no hay claridad en cómo podrán acceder PYMES, personas autónomas o actores de la economía social y solidaria; se reducen controles y criterios de evaluación medioambiental insuficientes. El proceso de enmiendas está siendo ampliado constantemente por el PSOE y por ello no hay previsión de conclusión. Es una práctica frecuente cuando un Gobierno no quiere ver su propuesta enmendada. Mientras, rige el Real Decreto-ley (RDL) 36/2020.
El RDL prevé los siguientes espacios de decisión y consulta:
- Comisión Interministerial y comité técnico. Presidida por el presidente del Gobierno, es el máximo órgano decisor. Para recibir asesoramiento contará con un comité técnico compuesto por altos funcionarios, aunque “no se descarta la posibilidad de incorporar personas del sector privado”, según el secretario general de Asuntos Económicos del Gobierno, Manuel de la Rocha. Este, responsable de la Oficina Económica de Moncloa, es el encargado de realizar el seguimiento del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia (MRR) y coordinará el trabajo del Gobierno, junto con Nadia Calviño (ministra de Economía), María Jesús Montero (ministra de Hacienda) y Teresa Ribera (ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico).
- Foros sectoriales de alto nivel. Se trata de espacios en los que la Administración, para elaborar sus planes, consulta a las empresas o recibe “asesoramiento” de estas. La información sobre los foros sectoriales es muy escasa y limitada a algunas notas de prensa.
- Conferencias sectoriales con las comunidades autónomas. Foro organizado por la ministra de Hacienda con representantes de las comunidades autónomas donde se trata la asignación territorial de los fondos.
- Foro de participación. Foro donde el Gobierno informa a los representantes de las principales organizaciones patronales (CEOE, entre otras) y a los dos sindicatos mayoritarios (Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO).
- El centro directivo del Ministerio de Hacienda con competencia en materia de fondos europeos (actualmente, la Dirección General de Fondos del Ministerio de Hacienda) será responsable ante las instituciones europeas de cara a la rendición de cuentas y el control del instrumento NGEU.
¿Quién propone los proyectos a financiar por el NextGenerationEU?
Una vez definidos los 30 componentes en los que se detalla el plan nacional del Estado español (MRR), son los gobiernos autonómicos y los ministerios los que recogen, identifican y proponen los proyectos a financiar a través de diferentes procesos. Algunos gobiernos han abierto plataformas digitales donde las empresas privadas y otros actores del tejido económico pueden presentar sus proyectos o han convocado “manifestaciones de interés”, mientras que otros han hecho su selección directamente.
Las comunidades autónomas presentaron al Gobierno central sus propios planes antes del 1 de febrero de 2021. La falta de participación ciudadana ha sido absoluta, y en muchos casos la desinformación también. Salvo algunos casos en los que se han publicado los planes (País Vasco, Cataluña y Aragón, siempre una vez presentados), en el resto se conocen algunas informaciones parciales o de proyectos puntuales únicamente por la prensa.
Así sabemos que el Gobierno de Andalucía ha presentado al Gobierno central 40 proyectos (4.000 millones de euros); Cantabria, 103 proyectos (2.163 millones de euros); País Vasco, 12 proyectos (12.000 millones de euros); Cataluña, 27 proyectos (40.000 millones de euros), y Galicia, 108 proyectos (9.500 millones de euros).
En el caso de Galicia, directamente se ha privatizado hasta la elección de las líneas estratégicas a las que se destinarán los fondos. El gobierno autonómico ha delegado todo lo relacionado con los fondos NextGenerationEU a una sociedad gestora en la que tendrá una participación minoritaria del 40%, siendo otro 40% de entidades financieras y el resto de otras empresas privadas.
Revisada la información pública hasta el momento, se pueden sacar algunas conclusiones no demasiado alentadoras sobre los planes autonómicos. La mayoría de los proyectos son de infraestructuras y de reforma, promueven el hidrógeno, la digitalización de redes eléctricas, parques eólicos y fotovoltaicos, AVE, extensión del 5G, digitalización de empresas, gigafactoría de baterías y movilidad inteligente. Entre todos los proyectos resalta, por la cantidad de lo propuesto, los proyectos de hidrógeno. A su vez, a pesar de la denominación de hidrógeno verde, siempre aparece acompañado de grandes empresas petroleras y gasistas con una trayectoria bien poco verde.
Por ejemplo, entre los promotores del proyecto Hydrogen Valley of Catalonia (“Plan Next Generation Catalonia”) está la empresa de acero Celsa junto con la minera israelí ICL, la transnacional del agua Suez y la gasista Naturgy. El corredor de hidrógeno vasco presentado como un PERTE de colaboración público-privada en el plan “Euskadi Next”, tiene entre sus promotores privados Petronor, Repsol, Nortegas, Enagas e incluso Aramco, la empresa saudí de hidrocarburos.
A su vez, los ministerios también están identificando proyectos a través de sus propias “manifestaciones de interés”, tanto para ser financiados por el MRR como por otros instrumentos del NGEU que se desarrollarán en el futuro. No se trata de convocatorias formales, sino de sondeos de mercado de cara a conocer la cantidad de proyectos potenciales existentes en cada sector.
Como tercera vía, el Gobierno ha dejado la puerta abierta a las grandes empresas y patronales para que puedan presentar sus proyectos directamente a través de ventanillas informales, como las denominan las consultoras. Las grandes empresas y los consorcios que “se han conformado tienen contactos directos con los ministerios y les hacen llegar propuestas de proyectos que afectan a todos los territorios. Así, Endesa ha presentado 110 proyectos por valor de 19.000 millones de euros; Iberdrola, 150 iniciativas por 21.000 millones; Naturgy, 13.000 millones; ACS, 4.500 millones, y así hasta la suma de, aproximadamente, 100.000 millones para las empresas del Ibex35.
¿Quién ejecuta los fondos?
El sector privado es el que ejecuta los fondos europeos NGEU. El Real Decreto- ley asienta el modelo privatizador de los fondos NGEU, promoviendo las colaboraciones público-privadas. Crea una nueva figura mixta entre administraciones y empresas, los denominados Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), con la que se identificarán aquellos proyectos estructurales con gran capacidad de arrastre para el crecimiento, el empleo y la competitividad de la economía española.
En España, el Gobierno decide en qué invertir los fondos y cuáles serán los proyectos estratégicos
Los PERTE se engloban en un formato de “economía mixta”, muy poco regulada en el Estado español, en el que el sector público asume los riesgos y responde con garantías mientras el sector privado recibe los beneficios por la construcción y/o gestión de bienes o servicios. Lo peligroso es que, con el argumento de la urgencia, se permitirá a los PERTE saltarse la normativa actual sobre contratación pública. No se ha contemplado promover otras fórmulas socialmente más beneficiosas como los modelos públicos, o público-comunitarios, ni se pide garantías de seguimiento para cláusulas ambientales, sociales y/o de género para las empresas.
Las consultoras están jugando un rol central tanto en la formulación de proyectos, a través de la asesoría a las compañías, como en la evaluación de los fondos NGEU. Las administraciones públicas autonómicas y estatales no han invertido en personal para gestionar mejor los fondos NGEU, sino que han optado por externalizar, es decir, privatizar la gestión de los fondos a través de consultoras privadas como Deloitte, Pricewaterhouse Coopers (PwC), KPMG y Ernst & Young (EY). Por ejemplo, el Ministerio para la Transición Ecológica ha contratado a la consultora Deloitte para que les ayude en la captación y ejecución de los fondos europeos. La misma consultora también ha sido contratada por CEPSA para formular sus proyectos para los NGEU, un hecho que puede levantar sospechas sobre la imparcialidad de la consultora.
La capacidad de adecuar la gestión de los fondos a los intereses de las consultoras y de sus clientes se reflejó en el Real Decreto-ley 36/2020. La CEOE remitió al Gobierno el 15 de noviembre una propuesta de cómo se debería reformar la contratación pública para agilizar la ejecución de los fondos europeos.
El documento había sido elaborado conjuntamente por abogados de Cuatrecasas, Garrigues, Uría-Menéndez y PwC. Esta misma propuesta fue la que el Gobierno transformó luego en el Real Decreto-ley. Tres ejemplos más. El mismo plan nacional “España puede” recoge en sus líneas maestras gran parte de las propuestas elaboradas por PwC y presentadas al Gobierno por la CEOE en el documento “21 iniciativas estratégicas de país para la recuperación y transformación de la economía española” que, como se puede comprobar, ha sido retirado de su página web. KMPG por su parte, presentó en julio de 2020 al Gobierno un documento, en sus propias palabras “con información e ideas que pudieran ser de utilidad en la elaboración del Plan de Recuperación que España debe presentar a la Comisión Europea y que, en último término, contribuyera a una mayor garantía de ejecución de los fondos recibidos”.
Para la elaboración de este documento, KPMG llevó a cabo una prospección entre sus clientes y diversas asociaciones sectoriales. Muchas de sus propuestas se recogen en el plan nacional que el gobierno presentó tres meses después, y varios de los grandes proyectos tractores se plantean ya como algunos de los principales PERTE: industria, automoción, telecomunicaciones y turismo. PwC colabora, por su parte, con diferentes instituciones públicas, por ejemplo, colaboró en el plan “Euskadi Next 2021-2026” que el Gobierno Vasco remitió al Gobierno central.
¿Cuáles son los riesgos del NextGenerationEU a corto, medio y largo plazo?
Sobreendeudamiento y austeridad. La UE financiará su paquete de estímulo económico a partir de la emisión de bonos, es decir deuda mutualizada, donde los riesgos serán compartidos entre los Estados miembros. En los próximos 5 a 30 años, la Unión Europea deberá devolver el dinero a los mercados financieros. Por lo tanto, deberá haber percibido ese dinero de los Estados y la vía de recaudación más probable, según lo que pasó tras el crash global de 2008, es la aplicación de reformas (como la laboral o las pensiones) y la puesta en marcha de medidas de austeridad. En este sentido, las subvenciones de los fondos europeos no son gratuitas, vienen con condiciones. Cuando se reactive el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y los techos de déficit, es muy probable que nos espere una nueva ola de reformas estructurales y recortes en gastos públicos. De hecho, el debate actual sobre la reforma del sistema de pensiones se alinea con las políticas de privatizaciones y de austeridad que ya hemos vivido en la anterior crisis.
Las administraciones han externalizado la gestión de los fondos a través de consultoras privadas como Deloitte o KPMG
Además, de los 140.000 millones de euros del MRR, 68.000 serán préstamos. En caso que una empresa entre en quiebra y no pueda devolver el dinero, es el Estado el último responsable ante la Unión Europea. La administración pública garantiza la devolución de los préstamos y asumirá la deuda en caso de que los proyectos financiados por los fondos NGEU vayan mal.
Concentración de los fondos en grandes empresas. Según las vías para la presentación y aprobación de los proyectos, como las propuestas que se conocen, existe un elevado riesgo de que los fondos europeos sean acaparados por las grandes empresas para financiar megaproyectos. Muchos de ellos son proyectos antiguos que han salido del cajón de los no financiados por la crisis anterior. Son infraestructuras y reformas de grandes dimensiones donde empresas como Endesa, Iberdrola, Inditex, Repsol o El Corte Inglés se llevarán miles de millones de dinero público. Solamente los proyectos presentados por Endesa e Iberdrola ya suponen uno de cada dos euros de las subvenciones totales de Europa para el conjunto del Estado.
Existe una evidente y enorme asimetría de oportunidades a la hora de presentar proyectos. Empresas y corporaciones tienen el acceso a los servicios de las consultoras que les permiten plantear multitud de proyectos, mientras las PYMEs, entidades de la economía social y solidaria, personas autónomas, proyectos feministas e incluso los pequeños municipios no tienen el conocimiento para presentar sus proyectos que, en muchos casos, son los realmente transformadores, resilientes y con impactos sociales, de género y ecológicos.
Falta de transparencia y participación ciudadana. Hasta la fecha, el proceso de los rescates de las empresas y adjudicación de los fondos europeos se ha caracterizado por la falta de transparencia, acceso a la información, control público y buen gobierno. Tampoco se han generado los procesos y espacios para una participación real de la sociedad civil, entendida en un sentido más amplio al tradicional binomio patronales- sindicatos. La buena gobernanza, la transparencia y la participación pública son principios fundamentales recogidos en el Convenio de Aarhus de acceso a la información ambiental. Sin embargo, el gobierno de España no está teniendo un diálogo democrático con todos los actores, incluyendo las comunidades autónomas, los municipios o los actores pequeños como PYMES, personas autónomas, economía social y solidaria o feminista y sociedad civil.
Ahora bien, sí lo está teniendo con las grandes empresas y patronales. La CEOE ha creado una oficina técnica junto con la consultora PwC para recopilar proyectos de las grandes empresas y presentarlos directamente al gobierno. Se trata de un lobby en toda regla, que ofrece como un servicio la presentación de proyectos de sus clientes a los destinatarios adecuados en los ministerios a través de ventanillas informales, saltándose con la excusa de la urgencia, cualquier principio de mínima transparencia o concurrencia competitiva.
