La OTAN, más allá de EE UU

La cumbre en Madrid de jefes de Estado y de Gobierno de los miembros de la Alianza Atlántica adquiere particular relevancia por el terremoto estratégico que ha producido la injustificada e inhumana agresión de Rusia a Ucrania, que ha cambiado, más que nunca desde la Segunda Guerra Mundial, el escenario de seguridad en Europa, resucitando el temor a un conflicto de alta intensidad en el continente.

Pero lo que hace a la cumbre de Madrid especialmente importante es la aprobación en ella de un nuevo Concepto Estratégico, que sustituye al aprobado en Lisboa en 2010 (NATO, 2010). El Concepto Estratégico es el documento más importante de la Alianza después del fundacional Tratado de Washington. Tiene un carácter político-militar y en él se analiza la situación de seguridad, incluyendo los riesgos que pueden afectar a la Alianza, y se establecen las directrices estratégicas para su actuación en los ámbitos políticos y operativos para hacer frente a esos riesgos y conseguir los objetivos aliados, es decir la seguridad de sus miembros.

La OTAN seguirá definiéndose como el foro único, esencial e indispensable del Atlántico norte, mientras que la UE podrá tener capacidades complementarias e interoperables

La OTAN ha tenido en total, en su historia, siete conceptos estratégicos. Los cuatro primeros, hasta el final de la guerra fría, con carácter clasificado. A partir de 1991 ha habido prácticamente uno por década, intentando adaptarse a las cambiantes circunstancias: el de 1991, cuando la URSS aún no estaba disuelta, pero se tambaleaba, en el que ya aparecen el diálogo y la cooperación; el de 1999, en el que se identifican los nuevos riesgos, a los que ya nos hemos referido, y se introduce la gestión de crisis; y el de 2010, actualmente en vigor, que asume las misiones fuera de área y recoge las tres tareas básicas que debe cumplir la Alianza: defensa colectiva, gestión de crisis y seguridad cooperativa. Todos los conceptos estratégicos de la OTAN se han basado en el precedente, completando o modificando lo que se consideraba necesario.

El contenido concreto del Concepto Estratégico de 2022 se basa en los elementos del de 2010 que siguen siendo válidos hasta hoy, pero también recoge las decisiones tomadas por los aliados en la cumbre junio de 2021, en Bruselas (NATO, 2021), en particular las recomendaciones contenidas en el comunicado final, y las que añada la cumbre de Madrid en consideración a los cambios habidos el último año, sobre todo en el continente europeo. Con todo, el documento base para el nuevo concepto es la agenda 2030, que fue aprobada en la cumbre de 2021 y que lógicamente no puede diferir mucho del redactado final ya que el horizonte del nuevo Concepto es, como mínimo, esa fecha.

La agenda 2030 (NATO, 2021), presentada por el secretario general, Jens Stoltenberg, define los objetivos que debe alcanzar la Alianza en ese horizonte temporal, resumibles en nueve líneas de acción principales: profundizar y ampliar las consultas políticas en la OTAN, mediante la celebración de una reunión adicional de ministros de asuntos exteriores cada año y teniendo más consultas con las capitales aliadas; fortalecer la disuasión y la defensa cumpliendo para 2024 la directriz acordada por la OTAN de gastar el 2% del Producto Interno Bruto en defensa y el 20% del gasto anual de defensa en nuevos equipos importantes; desarrollar las metas de resiliencia y los planes de implementación adaptados a nivel nacional, basados en objetivos de resiliencia más claros y medibles para toda la Alianza; impulsar la cooperación transatlántica en tecnologías críticas y establecer un Fondo de Innovación de la OTAN para invertir en empresas emergentes que trabajen en tecnologías emergentes y disruptivas; mantener el orden internacional basado en reglas fortaleciendo las relaciones de la OTAN con socios y organizaciones internacionales de ideas afines, incluida la Unión Europea, y forjando nuevos compromisos, incluso en Asia, África y América Latina; ayudar al desarrollo de capacidades de sus socios en áreas como la lucha contra el terrorismo, la estabilización, la lucha contra los ataques híbridos, la gestión de crisis, el mantenimiento de la paz y la reforma de la defensa; combatir y adaptarse al cambio climático con medidas claras de sensibilización, adaptación y mitigación; desarrollar el próximo concepto estratégico que describa las tareas centrales de la OTAN y la dirección estratégica para su adaptación política y militar; y garantizar los recursos adecuados, tanto a través del gasto de defensa nacional como de la financiación común de la OTAN.

Junto a estas líneas de acción, que se refieren sobre todo a procedimientos, el nuevo Concepto Estratégico recogerá los fundamentos de la Alianza que se mantienen casi sin cambios desde su fundación: Rusia seguirá siendo el adversario y principal amenaza, sustituyendo a la Unión Soviética de la fundación, y probablemente se empleará respecto a ella un lenguaje de firmeza. La OTAN seguirá definiéndose como el foro transatlántico único, esencial e indispensable para las consultas y la acción conjunta sobre todas las cuestiones que afectan a la seguridad individual y colectiva del área del Atlántico norte, mientras que la Unión Europea podrá tener capacidades complementarias e interoperables, pero no es probable que el nuevo Concepto Estratégico se abra a considerar la posibilidad de una autonomía estratégica europea en el ámbito de la defensa.

Como consecuencia de este somero análisis de los posibles contenidos y líneas de acción que se van a plantear en Madrid, creemos que, en la cumbre de la OTAN, y sobre todo en la formulación del nuevo Concepto Estratégico debería prestarse atención, entre otros, a los cinco puntos siguientes que pueden adquirir una relevancia especial.

Rusia

Es evidente que este va a ser el tema estrella de la cumbre de Madrid. El comunicado final incluirá lógicamente un rechazo, en términos muy duros, de la agresión de Rusia a Ucrania. La redacción podrá variar en función de cómo esté la situación en ese momento, ya que no será lo mismo si la guerra continúa, que si ha acabado y en qué condiciones. Si ha habido una negociación de paz y Ucrania ha aceptado su neutralidad, lógicamente el comunicado no incluirá la futura adhesión de este país, como sí se hizo en la cumbre de Bucarest en 2008, y en la última cumbre regular, la de Bruselas en 2021, y esto arrastrará probablemente también la candidatura de Georgia.

Pero en lo que se refiere al nuevo Concepto Estratégico el enfoque debería ser distinto, puesto que se trata de un documento que debe ser válido a medio o largo plazo, y la Alianza no debería excluir una posible futura reconciliación con Rusia, si se dan las condiciones necesarias. Es decir, el Concepto Estratégico no puede ceñirse a la coyuntura de un episodio determinado, tiene que mirar más lejos. Aunque contemple una situación de amenaza creciente por parte de Rusia, debe dejar abierta la puerta a un acercamiento o reanudación de un diálogo que conduzca a una mayor estabilidad y seguridad del continente europeo, siempre que Rusia cumpla unos requisitos mínimos.

Si bien la agresividad rusa es absolutamente intolerable, a Europa no le interesa un enfrentamiento permanente con un vecino con el que tiene importantes lazos económicos y una dependencia energética que aún tardará varios años en superarse completamente. Aislar a Rusia de forma prolongada significa una vuelta a la guerra fría, aunque con un rival más débil que la Unión Soviética. Además, provocaría un mayor acercamiento de Moscú a Pekín y –en definitiva– la vuelta a un mundo bipolar en el que la Unión Europea tendría un papel de mero comparsa.

China

Si bien la agresividad rusa es absolutamente intolerable, a Europa no le interesa un enfrentamiento permanente con un vecino con lazos económicos y dependencia energética

Aunque oscurecida temporalmente por la guerra en Europa, la pugna entre Estados Unidos y China va a ser el centro de gravedad de la geopolítica global en los próximos años. EE UU va a tratar de atraer, ya lo está haciendo, a sus aliados europeos a alinearse claramente de su lado en esta competición, que incluye aspectos militares, pero también –sobre todo– tecnológicos y comerciales. Algunos aliados europeos son reticentes a una toma de posición clara y definitiva en este enfrentamiento, que es básicamente bilateral, debido a sus fuertes intereses comerciales en China, como podría ser el caso de Alemania e Italia.

Washington, con el apoyo de Londres, ya consiguió introducir en el comunicado final de la cumbre de Bruselas en 2021 varios párrafos en los que se involucraba a la OTAN en la contención de China, y también hubo una mención al gran país asiático en la declaración final de la cumbre extraordinaria de la OTAN en marzo, a pesar de que estaba convocada para tratar monográficamente el tema de la guerra de Ucrania. Es de esperar, por tanto, que intenten hacer lo mismo en la cumbre de Madrid, y probablemente propongan incluir este asunto no solo en el comunicado sino en el propio Concepto Estratégico.

Los aliados europeos deberían ser muy cuidadosos en este aspecto y tratar de debatir al menos los términos en los que se redacte. China no representa en ningún caso una amenaza militar para la zona geográfica que cubre el Tratado del Atlántico Norte y, en consecuencia, solo sería aplicable el mecanismo de consultas del artículo 4 del Tratado, y aun eso en el caso de que uno de los aliados se sintiera amenazado. Las restricciones a la tecnología china en nombre de la seguridad deben ser analizadas cuidadosamente para diferenciar estrictamente lo que pueda suponer un riesgo real de lo que solo sea un interés de parte para obtener ventajas comerciales o económicas o superar desventajas tecnológicas. La postura europea puede ser de apoyo a EE UU como su principal aliado, pero en ningún caso de enfrentamiento con China, país con el que no tiene ningún contencioso importante, porque esto la perjudicaría en términos económicos y comerciales.

Turquía

La unilateralidad de la política exterior del presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, que se ha incrementado sustancialmente en los últimos tiempos, es sin duda una vulnerabilidad de la Alianza porque atenta a uno de los principios que la hacen fuerte: la unidad de acción. En la cumbre de 2021, Erdogan conversó con el presidente estadounidense Joe Biden y con el francés, Emmanuel Macron, para conciliar posiciones en temas conflictivos, como el apoyo occidental a los kurdos de Siria, la compra por Turquía de sistemas antiaéreos S 400 a Rusia, la intervención de Estambul en Libia o la intrusión en aguas chipriotas, pero por lo que ha sido conocido, no se llegó a ningún acuerdo. Lógicamente los disensos con Turquía no van a aparecer en el comunicado de esta cumbre, ni mucho menos en el Concepto Estratégico, pero si deberían tratarse en los márgenes de la reunión ya que la política exterior turca parece alejarse cada vez más de la consensuada por la Alianza.

Hay otras divisiones internas que debilitan a la OTAN, desde la diferente percepción estratégica de riesgos y amenazas entre algunos miembros, de los bálticos y Polonia a los mediterráneos, hasta las posiciones singulares, como la de Hungría en relación a las sanciones a Rusia o la entrega de armas a Ucrania. Tanto el comunicado de la cumbre como el nuevo Concepto Estratégico deberían hacer un serio llamamiento a la unidad entre aliados, aunque su formulación debe tener necesariamente un carácter genérico, porque es un requisito imprescindible de su eficacia.

África

El continente africano es el gran olvidado de la OTAN. En diciembre de 1994 se puso en marcha el Diálogo Mediterráneo (DM), en el que participan todos los países del norte de África, excepto Libia, además de Mauritania. El Concepto Estratégico vigente, de 2010, hizo un llamamiento genérico a hacer esfuerzos más inclusivos y estratégicamente orientados el diálogo y la cooperación con terceros países, pero sin poner en marcha medidas concretas. Igualmente, en el comunicado final de la cumbre de Bruselas de 2021 se hacen dos menciones a la necesidad de reforzar el diálogo político y la cooperación práctica con los socios del DM. Pero la realidad es que esta iniciativa ha tenido hasta ahora poco recorrido y no ha arrojado resultados significativos.

En el Concepto Estratégico actualmente en vigor no se menciona ni una sola vez el Sahel. Ni tampoco África. El comunicado de la cumbre de Bruselas de 2021 incluye un párrafo sobre el Sahel en el que se dice que el deterioro de la situación en esta zona afecta a la seguridad de la OTAN, pero solo se habla de la cooperación con Mauritania, incluida en el DM, y de abordar la cuestión en diálogo con otras organizaciones como la Unión Africana y el G5 Sahel, con quien se considerarán futuros compromisos en la región. En la cumbre, los aliados europeos más interesados, es decir los del sur del continente, deberían intentar que la OTAN aborde con mayor profundidad los problemas de esta área geográfica y los riesgos que de ella pueden derivarse.

El norte de África y el Sahel tendrían que ser regiones de acción prioritaria para la Alianza, pues de ellas pueden provenir riesgos muy graves para muchos aliados europeos. La inestabilidad política en países del norte de África, especialmente en Libia, pero también en Argelia y potencialmente en otros países de la zona, así como los conflictos y el descontrol en buena parte del Sahel, en los que se asientan numerosos grupos yihadistas, convierten esta zona en una fuente de amenazas de todo tipo, sobre todo de carácter terrorista, más graves y más cercanos, que los que pueden proceder de otras partes del mundo. Es difícil, por ejemplo, comprender por qué la OTAN se ha desplegado en Afganistán, como continuación de una acción militar decidida por EE UU, y no lo ha hecho en Libia, que está a menos de 400 kilómetros de territorio aliado, o en Mali, que representa una amenaza más inminente y próxima para la mayoría de aliados, también en el aspecto terrorista, donde Francia ha tenido que actuar prácticamente sola, con el limitado apoyo de otros países europeos, y una pequeña operación de adiestramiento de la Unión Europea.

El hecho de que la cumbre de Madrid se celebre en un país del sur de Europa, debería servir para que esta cuestión del norte de África y el Sahel adquiriera, sobre todo en el nuevo Concepto Estratégico, la relevancia que merece dada su negativa evolución en los últimos años y las escasas posibilidades de que mejore en los próximos.

Autonomía estratégica europea

Las condiciones políticas pueden cambiar en el período de vigencia del Concepto Estratégico, por ejemplo, si en EE UU vuelve a ser elegido Trump u otro político de su línea ideológica

Las iniciativas de la UE para potenciar la defensa común europea como la Revisión Anual Coordinada de la Defensa, la Cooperación Estructurada Permanente, el Fondo Europeo de Defensa, el aumento de la capacidad de Mando y Control, que han culminado en la Brújula Estratégica recientemente sancionada por el Consejo Europeo, no pueden ser ignoradas por la Alianza Atlántica, a la que pertenecen 21 de los 27 miembros de la Unión.

Tanto el Concepto Estratégico de 2010 como el comunicado de la cumbre de 2021 consideran a la UE como una organización internacional con la que hay que colaborar, en algunas formulaciones se pone en la misma lista que Naciones Unidas, para reforzar la acción de ambas. En el primero de estos documentos se considera a la UE un socio único y esencial y se establecen una serie de campos de cooperación reforzada, que se especificaron más en las declaraciones conjuntas de Varsovia, en 2016, y de Bruselas, en 2018, y se han ido desarrollando en numerosas reuniones de ambas organizaciones a distintos niveles.

En la cumbre de Madrid se debería intentar ir más allá de propiciar una cooperación entre ambas organizaciones, que se ha mostrado muy positiva, mediante el reconocimiento por parte de la OTAN de que el camino hacia la autonomía estratégica de la UE no daña a la alianza trasatlántica, sino que la refuerza, igualando algo más la carga entre ambos lados del Atlántico, incluso que la Alianza apoya ese desarrollo. Una mención expresa al camino emprendido con la Brújula Estratégica, sería de mucha ayuda para superar las reticencias de algunos países aliados europeos a continuar el camino de la construcción de una defensa común europea, que no tiene necesariamente que interferir en los compromisos con la Alianza.

Es muy probable que la posición en algunos o todos estos asuntos pueda ser compartida por varios aliados europeos, tal vez no siempre los mismos en todos ellos. Sería muy conveniente que se establecieran contactos previos entre aliados europeos para tratar enfoques conjuntos que den más fuerza a los intereses comunes que puedan encontrarse. De hecho, en el punto relativo a la autonomía estratégica europea sería deseable que la posición de los 21 aliados que son también miembros de la UE fuera común, ya que todos ellos han aprobado recientemente la Brújula Estratégica.

En esta cumbre hay que considerar dos parámetros muy importantes. El primero es que el nuevo Concepto Estratégico, considerando los precedentes, durará aproximadamente una década, si no se produce un hecho extraordinario que obligue a cambiarlo, y en esa década la UE no va a detener su camino de integración, también probablemente en el campo de la defensa, por lo que cualquier formulación que limitara esa posibilidad tendría posiblemente que ser obviada.

Y segundo, que las condiciones políticas actuales pueden cambiar sustancialmente en su período de vigencia, por ejemplo, si en la elección presidencial estadounidense de 2024 resultara elegido de nuevo Donald Trump u otro político de su misma línea ideológica. Por ello, sería deseable que el nuevo Concepto Estratégico de Madrid fuera lo suficientemente abierto como para permitir adaptarse a la evolución de los escenarios geopolíticos en los próximos años, y lo suficientemente preciso en cuanto a las obligaciones de las partes como para evitar malentendidos futuros entre gobiernos, sea cual sea su color político.