Con cerca de tres millones de refugiados en tres semanas de ataques sobre Ucrania, el último drama humanitario se suma a los conflictos y las guerras que, en todo el mundo, ya habían expulsado a 84 millones de personas de sus hogares y países en busca de protección. En pleno estallido de los primeros bombardeos sobre la nación de Europa del Este, La Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) presentaba su ‘Libro blanco del sistema de protección internacional en España’ que, a partir de su propia experiencia, propone un modelo de sistema de acogida de protección internacional con principios y enfoques orientados a la consecución de soluciones duraderas, a la inclusión social, a la responsabilidad y solidaridad territorial o a su vinculación con la agenda 2030. A continuación, reproducimos el prólogo, firmado por el presidente de CEAR y colaborador de El Siglo, Carlos Berzosa.
Nunca como hoy en día tantos seres humanos se han visto obligados a huir de sus países en búsqueda de protección y refugio por temor a ser perseguidos: más de 84 millones de personas. Nuestro mundo está sacudido por un número creciente de escenarios de conflicto y violencia generalizada, que castigan especialmente a la población civil, así como un número cada vez mayor de situaciones de vulneración de derechos humanos que fuerzan a la población al exilio para sobrevivir.
La filósofa española María Zambrano afirmaba que “comienza la iniciación al exilio cuando comienza el abandono, el sentirse abandonado”. Para ella, el exilio es una experiencia de desgarro, expulsión y desamparo, la pérdida de todo lo que se es después de atravesar la frontera hacia una tierra extraña en la que se es un extranjero siempre de paso, “el errante, el que se encuentra un día sin nada bajo el cielo y sin tierra”, pues nunca recuperará lo que perdió: el hogar, la familia, la tierra, la patria.
En 2021, 65.404 personas han solicitado asilo en España, casi 10.000 más que en 2018, demostrando que las migraciones forzadas han venido para quedarse
Frente a la grave situación de las personas forzadas a huir está la humana y política responsabilidad de acoger. A lo largo de la historia de la humanidad se ha ofrecido protección a quienes son perseguidos, y nuestras sociedades lo han reconocido convirtiéndolo en una obligación de los estados. El asilo es un derecho humano reconocido en el derecho internacional y en nuestro ordenamiento jurídico y, como todos los derechos, se basa en el reconocimiento de la dignidad humana. Solo poniéndonos en la piel de otro ser humano tomaremos conciencia de nuestro deber como sociedad de acogida.
En nuestra memoria está presente el recuerdo de muchos españoles y españolas que tuvieron que huir al amparo de la solidaridad y la protección de los gobiernos y la ciudadanía de otros países. Nosotros también fuimos refugiados entonces, en una época en la que compatriotas nuestros escapaban del totalitarismo en barcos abarrotados o franqueando montañas en pleno invierno, camino del exilio.
En nuestra memoria queda también la gratitud por la acogida, el buen trato y la oportunidad de reconstruir sus vidas que ofrecieron algunos países a las españolas y los españoles exiliados; pero también los episodios de los campos para refugiados con tratos inhumanos. De todo ello debemos extraer el aprendizaje de que hoy es el momento de asumir nuestro papel principal en la construcción de un mundo democrático, justo y en paz, y recibir a las y los refugiados de ahora con la misma convicción que llevó a la poetisa Gioconda Belli a afirmar que “la solidaridad es la ternura de los pueblos”.
Caso español
En 2015, nuestro país experimentó un aumento exponencial de las llegadas de solicitantes de protección internacional alcanzando su cénit en 2019, año en el que 118.264 personas solicitaron nuestra protección. En paralelo, se produjo una expansión acelerada de las plazas disponibles en el sistema de acogida. Posteriormente, durante la pandemia que estamos sufriendo, la reducción de la movilidad internacional ha disminuido los desplazamientos, aunque, pese a las limitaciones en las fronteras, en 2021, 65.404 personas han solicitado asilo en España, casi 10.000 más que en 2018, lo que demuestra que la intensidad de las migraciones forzadas ha venido para quedarse.
A raíz de la llamada “crisis de los refugiados”, que realmente era una crisis de los derechos humanos, durante algunos años, el asilo y las personas refugiadas pasaron a ser una de las primeras preocupaciones de las sociedades europeas, y entre ellas, la española, conmocionadas por las imágenes de la vulnerabilidad de los cuerpos expuestos de quienes huían. Así, la acogida de personas refugiadas ocupó el centro de la agenda política y social y movilizó la solidaridad de nuestra ciudadanía.
Sin embargo, por desgracia, el entonces irrefrenable compromiso con las personas refugiadas comienza a diluirse en el olvido. Es necesario que recuperemos tanto la repulsa a la profunda injusticia que esconden los campos de refugiados como la adhesión al derecho de asilo, a aquel llamamiento que llenó nuestras calles del mensaje de “nuestra casa, vuestra casa”.
Hoy más que nunca es necesario defender el derecho de asilo y construir un sistema de protección internacional inclusivo, eficaz, equitativo, humanizador, no discriminatorio y respetuoso con la diversidad cultural.
Radiografía actual
En la actualidad, el sistema de acogida de protección internacional español se encuentra en una fase de transición, en revisión ante el crecimiento y dinamismo de los cambiantes flujos de las migraciones forzadas, la construcción de un sistema común de asilo europeo y la demanda de algunas comunidades autónomas de modificar la distribución de responsabilidades en la acogida de personas refugiadas. La revisión del modelo español de protección internacional es una oportunidad para la mejora de las actuaciones que se llevan a cabo en él y la adaptación a un nuevo contexto global, europeo y local.
Pero el cambio también entraña riesgos, y cualquier redefinición del modelo de acogida debe reconocer y recoger la experiencia acumulada y los aprendizajes realizados durante décadas. Además, la reforma del sistema de acogida español debe garantizar la continuidad tanto de los principios de inclusión e integración que han caracterizado al sistema de acogida español como de las estructuras institucionales y profesionales que aseguran la calidad de la atención y el acceso y ejercicio de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de las personas refugiadas. La amplitud de derechos y la concepción inclusiva del modelo español han sido evaluados de modo muy positivo por instituciones como CIDOB frente a otros modelos de países de la Unión Europea más restrictivos.
El Pacto Europeo de Migración y Asilo de 2020 debería sustituir las políticas de contención migratoria por una política de traslados ágil, transparente y sistematizada
En cualquier propuesta de diseño del sistema de protección internacional de nuestro país debe situarse a las personas refugiadas en el centro, y el primer interés y objetivo debe ser, como dice la Directiva europea de acogida, “establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a los que, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la Unión”.
El papel de CEAR
Presentamos el Libro Blanco del sistema de protección internacional en España, una propuesta hecha desde la experiencia de décadas de CEAR, una entidad especializada en asilo y refugio fundada en 1979 con el apoyo de todos los sectores políticos y sociales de aquel momento. Desde entonces, la misión de CEAR ha sido defender el derecho de asilo y ofrecer protección a las personas refugiadas, solicitantes de asilo, desplazadas, apátridas y migrantes en situación de vulnerabilidad en España. CEAR ya tuvo un papel destacado en la elaboración de la primera Ley de asilo de 1984, como así se reconoce explícitamente en la exposición de motivos.
También se distinguió en la acogida de las primeras personas refugiadas en España que huían de las dictaduras latinoamericanas en los años 80, de la guerra de los Balcanes en los 90, y de los numerosos y prolongados conflictos que a lo largo de los años han ensombrecido Oriente Medio, África y América del Sur.
A lo largo de todos estos años CEAR se ha consolidado como un referente de reconocido prestigio en el ámbito de la protección internacional por la calidad de la atención de sus equipos de profesionales y voluntarios, y por sus logros en materias como el asesoramiento jurídico, la atención social y laboral a las personas refugiadas, la gestión directa de diferentes dispositivos del sistema de acogida español, la incidencia política y otros.
Todo ello ha llevado a numerosos reconocimientos, premios y menciones de diferentes administraciones públicas, organismos internacionales y agrupaciones de la sociedad civil incluida ACNUR, que ha calificado a CEAR como “organización de referencia a nivel estatal en asistencia legal, apoyo social y psicológico a solicitantes de asilo en España” por su defensa de los derechos de las personas refugiadas y su experiencia en la atención integral en materia de asilo.
Aunque el mejor reconocimiento es el que diariamente hacen de nuestra organización las más de 400.000 personas refugiadas que han sido atendidas por los servicios de CEAR solo en la última década. Por todo ello, consideramos que CEAR se ha ganado el derecho a que nuestra propuesta sea oída y escuchada en un momento en el que se plantea un cambio en el modelo español de acogida de protección internacional.
Para CEAR este Libro Blanco es una oportunidad de dibujar un proyecto de mejora, un impulso para la acogida de quienes solicitan nuestra protección, y un compromiso con los derechos humanos. Reafirmarse en el reconocimiento de la protección internacional forma parte de la construcción de una sociedad democrática en contra de los vientos de intolerancia, xenofobia y rechazo a las minorías que estigmatiza, entre otras, a las personas extranjeras como parte de un proyecto de sociedad autoritario, cuando no totalitario.
Las propuestas
Por eso queremos hacer llegar nuestra voz y, sobre todo, la de las personas refugiadas, al Gobierno de España, a los Gobiernos autonómicos y a la ciudadanía española.
Era y es necesario revisar los modelos europeo y español de protección internacional existentes, así como el Pacto Europeo de Migración y Asilo de 2020, que ha supuesto una propuesta decepcionante. El mencionado pacto debería centrarse en los derechos humanos y las personas, y sustituir las políticas de contención migratoria por una política de traslados ágil, transparente y sistematizada, sin discriminación por razones de nacionalidad.
Hemos insistido en estos años en las siguientes necesidades: habilitar vías seguras y legales que eviten las muertes de quienes intentan huir en los desplazamientos; un mayor compromiso con el reasentamiento; un estudio individualizado de las solicitudes de asilo que rompa los criterios generalizados según nacionalidades; el cierre de los centros de internamiento; el fin de las expulsiones sumarias; y la coherencia de políticas, entre otras cuestiones.
El sistema de acogida ha de estar preparado para cambios cuantitativos y cualitativos de flujos migratorios y debe haber consenso que le proteja de vaivenes políticos
La propuesta que se expone en este libro se centra en el modelo de acogida de protección internacional, sobre todo en el marco normativo, los procesos de inclusión social y la gobernanza, enunciando hasta siete componentes o elementos que ponen el foco en los derechos humanos, la responsabilidad compartida por los agentes implicados y la inclusión social.
Estos elementos son: mecanismos de salvaguarda de los derechos de las personas refugiadas; armonización territorial del sistema; responsabilidad y solidaridad territorial; diseño metodológico por fases y niveles de intervención; cooperación social; gobernanza democrática y coordinación; y, por último, sostenibilidad financiera e institucional del sistema.
Como hemos señalado anteriormente, los fundamentos de los análisis, planteamientos y propuestas que se van desgranando en el desarrollo de los siete elementos del modelo propuesto por CEAR surgen de los aprendizajes institucionales atesorados después de décadas de participación en la gestión del sistema español de acogida de protección internacional.
Desde ahí, sostenemos que la acogida de las personas refugiadas desde la perspectiva de la inclusión y los derechos humanos implica, en primer lugar, establecer garantías del cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de protección internacional. No pueden existir diferencias ni arbitrariedades en la atención jurídica, social, laboral o psicológica según el lugar donde residan quienes buscan protección.
Tampoco vulneraciones de los derechos reconocidos en el derecho internacional, pues no son concesiones graciosas a voluntad de las administraciones públicas. Para ello debe desarrollarse un marco normativo de garantías jurídicas y mecanismos de salvaguarda de derechos de las personas refugiadas.
En segundo lugar, los criterios fundamentales de la distribución territorial de las responsabilidades derivadas de la protección internacional (dispositivos, plazas, programas, etcétera) deben ser la situación social y la trayectoria de la persona, la armonización territorial y la responsabilidad compartida. Para ello se plantea un conjunto de criterios mínimos que aseguren la solidaridad interterritorial y que a la vez se adecúe al itinerario personalizado de cada caso.
En tercer lugar, el sistema de acogida debe mantener la especialización de las organizaciones gestoras y los equipos profesionales, así como los estándares de calidad en la atención. Es necesario mantener y mejorar los dispositivos especializados e interdisciplinares. El riesgo de aparición en este ámbito de nuevos proveedores de servicios con ánimo de lucro y/o sin experiencia no pueden ni deben menoscabar ni el nivel de garantías ni la calidad en la atención que aseguran en la actualidad la experiencia de las organizaciones que colaboran con el Estado desde los años 80.
Además, es necesario responder a la petición de la Unión Europea en atender las necesidades particulares de acogida de determinados colectivos y grupos de personas solicitantes de protección internacional.
En cuarto lugar, por último, es necesario poner en valor el actual modelo de cooperación social que articula la participación y colaboración de las entidades sociales especializadas en la gestión del sistema de acogida. Las entidades especializadas garantizan el conocimiento de proximidad y la relación con los contextos comunitarios y territoriales de acogida la eficacia y eficiencia del sistema, mayor flexibilidad y agilidad, así como la participación de la sociedad civil.
Además, deben darse pasos para una gobernanza del sistema de acogida que incorpore a los grupos de interés existentes en este ámbito.
En esta descripción del modelo propuesto no debemos olvidar que, entre los objetivos implícitos que deberíamos conseguir al reformar el modelo actual, los dos principales son: primero, garantizar que el sistema de acogida esté preparado para los cambios cuantitativos y cualitativos de los flujos migratorios; y segundo, que exista un consenso que le proteja de coyunturas y vaivenes políticos.
Saskia Sassen, Premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales en el año 2013, nos recordaba que la historia demuestra que reconocer las reclamaciones de las personas inmigrantes, en nuestro caso refugiadas, acaba ampliando los derechos formales de toda la ciudadanía.
El afán de CEAR es mejorar su protección en España y, así, estamos convencidos de contribuir a mejorar nuestro país. Es necesario recordar la paradoja que nos planteaba la filósofa Hannah Arendt, ella misma refugiada, en su obra Los orígenes del totalitarismo, cuando denunciaba la ironía conmovedora que supone “la discrepancia entre los esfuerzos de idealistas bien intencionados, quienes insistieron tenazmente en considerar como ‘inalienables’ aquellos derechos humanos que son disfrutados solamente por los ciudadanos de los países más prósperos y civilizados, y la situación de las personas que carecen de derechos. La situación de estos empeoró con tanta insistencia que hasta el campo de internamiento […] se ha convertido en la solución rutinaria para el problema de alojamiento de las ‘personas desplazadas’”.
Para Arendt, el abandono de las personas refugiadas fue la antesala de que la mayoría de la población en el mundo acabase siendo objeto de una deshumanización masiva y se les arrebataran sus derechos subyugados en regímenes totalitarios. Tenaz y tercamente, CEAR intenta asumir y ser consecuente con su misión, que no es otra que la llamada que hizo Arendt a enfrentarse a la barbarie: “Ser conscientes de la existencia de un derecho a tener derechos […] y de un derecho a pertenecer a algún tipo de comunidad organizada”.
